Russia and the Svalbard Treaty
By Professor Sven G. Holtsmark
The Soviet representant in Kristiana, Alkesandra Kollontaj had an important role when the Soviet government in 1924 joined the Svalbard Treaty. Photograph Eivind Enger. Published with permission by Vladimir Kollontaj.
Russia and the Svalbard Treaty
After other foreign interests withdrew during the 1920s and 1930s, there were two states left with a big presence of businesses and citizens on Svalbard: Norway and Russia (the Soviet Union until 1991). That is still the case, although the Russian presence has become much smaller in the decades since the collapse of the Soviet Union.
The former settlements at Grumantbyen and Pyramiden have since been abandoned, respectively in 1961 and 1998, and the mines there have been closed down. Barentsburg remains inhabited, on the other hand, and it is home to the mining company Arktikugol and the Russian Federation’s consulate.
The long-term basis for the Soviet and subsequent Russian presence was laid by Articles 2 and 3 of the Svalbard Treaty, which give citizens of the contracting parties equal rights to hunt and undertake other commercial operations “subject to the observance of local laws and regulations”. However, the path to the Soviet Union, and hence its successor state Russia, becoming a signatory was long and winding. When the Svalbard Treaty was negotiated, the de facto government of Russia played no part whatsoever. In fact, the Western powers that led the negotiations in Paris were actively opposing Lenin’s revolutionary regime in Moscow.
Russia itself had never laid claim to the archipelago that is now known as Svalbard, but it had wanted to avoid any of the other Great Powers establishing a dominant position in the region. Until World War I, the Russian position was that it would only allow any change in the archipelago’s status from terra nullius — no-man’s land — if Russia’s presence and influence remained equal to, and preferably greater than, that of any of the other Great Powers.
In 1871 Russia opposed a half-hearted Swedish-Norwegian proposal for the archipelago to be placed under Norwegian sovereignty. Subsequently the idea evolved of Svalbard as a Russian-Swedish-Norwegian condominium, in other words as their joint colony. This was Russia’s position when an international conference on Svalbard opened in Kristiania (now Oslo) in June 1914, only to be interrupted by the outbreak of World War I a few weeks later. Under the peace treaty of Brest-Litovsk in March 1918, Russia and Germany agreed to resume the Kristiania negotiations after the war. This had virtually no impact on what happened next – the Treaty of Brest-Litovsk was rendered null and void after Germany’s defeat in the autumn of 1918, while Germany and Russia both ceased to play a significant role in world politics for some time.
The Norwegian government wasn’t sympathetic towards the new regime in Moscow, but it still wanted to avoid Svalbard leading to a conflict with Russia. Under Article 10 of the treaty, proposed by Norway, Russian citizens were therefore given the same rights as the citizens of the contracting powers until such time as Russia could accede to the treaty. Article 9 of the treaty also turned out to be particularly important to the relationship between Norway and Russia on Svalbard. Under this article, Norway undertook “not to create nor to allow the establishment of any naval base” in the areas covered by the treaty. It was not to construct “any fortification”, and the territories were “never [to] be used for warlike purposes”.
On 12 February 1920, in other words just three days after the treaty had been signed in Paris, the Soviet People’s Commissar for Foreign Affairs, Georgy V. Chicherin, telegraphed a protest. The Soviet government declared that it refused to be bound by a treaty that transferred Svalbard to Norwegian sovereignty and that had been agreed “without Russian participation”. The treaty therefore lacked “political or legal force or validity”. This protest was reiterated in a note dated 7 May of the same year. The Soviet government still considered the archipelago to be a “neutral territory”. One of the aims of these protests was probably to leave the door open for the Soviet government to make its own proposals for a solution to the Svalbard question at some point in the future.
In spite of the special treatment given to Russian citizens by Article 10 of the treaty, the Norwegian government was keen for Russia to accept the new status before the treaty entered into force and the archipelago was transferred to Norwegian sovereignty. In Moscow, on the other hand, there was limited interest in the Svalbard question, in spite of Chicherin’s protests in 1920. Initially, the foreign policy of the Soviet Union was directed at people, classes and governments. An almost unpopulated archipelago in the Arctic Ocean was not the kind of thing to catch the attention of the Soviet decision-makers. It was therefore Norway that again raised the question of Russia’s attitude to the treaty in the autumn of 1922.
The breakthrough in the negotiations came when the government in Moscow realised that it could use Norway’s desire to secure Russian accession to the Paris Treaty to force Norway to recognise the Soviet government de jure – the prime goal of Russian policy towards Norway right since diplomatic ties were broken off after the October Revolution. This laid the foundation for some horse-trading: in a note dated 15 February 1924, the Norwegian government declared that it recognised the Soviet government in Moscow “de facto and de jure, as the only lawful authority and government of the Union”. The following day the Soviet Union’s trade envoy to Norway, Aleksandra M. Kollontaj, responded by declaring that the “Union’s government will henceforward recognise Norway’s sovereignty over Spitsbergen, including Bear Island”, as well as accept the treaty of 9 February 1920 and the associated mining regulations. However, it was not until May 1935 that the Soviet Union formally acceded to the treaty — but this delay was due to great power politics and legal complications, rather than Soviet or Norwegian objections.
Since the rights of Russian citizens were anyway protected by Article 10 of the treaty, the delay had almost no impact on the Soviet presence on Svalbard or on Svalbard’s position in the relationship between Norway and the Soviet Union. During the 1920s and 1930s, the Soviet government bought mineral rights and companies on Spitsbergen, and coal mines opened at Barentsburg, Grumantbyen and Pyramiden. Although the amounts extracted were small in comparison with the big coalfields in several parts of the Soviet Union, the mines on Spitsbergen played an important role in supplying coal to Northwest Russia and Russian shipping in the Arctic.
After the outbreak of World War II, and particularly after the German invasion of the Soviet Union on 22 June 1941, Svalbard was for the first time dragged directly into a war. Perhaps unsurprisingly, the wording of Article 9 of the treaty was ignored. Along with the convoys to Murmansk and Arkhangelsk, this created a perception amongst members of the Soviet military and foreign service that the Svalbard archipelago was of strategic military importance. It was against that background that the People’s Commissar for Foreign Affairs Vyacheslav M. Molotov, during a meeting in Moscow on the eve of 12 November 1944, proposed to Norway’s foreign minister Trygve Lie that the main archipelago including Spitsbergen should become a Soviet-Norwegian condominium, while Bear Island should be transferred to Russian sovereignty. The treaty of 1920 was to be “binned”.
Norwegian-Soviet discussions on the matter continued until 9 April 1945, when the Norwegian ambassador in Moscow, Rolf Andvord, sent the People’s Commissariat for Foreign Affairs a draft proposal for a joint Norwegian-Soviet declaration on Svalbard. The key statement of the declaration was that “the defence of the Svalbard archipelago is a matter of joint interest to Norway and the Soviet Union”.
There was not, initially, any Soviet response to this proposal. As a result, Norway’s submissiveness had a fortunate outcome: Molotov probably thought that the foundations for a new status for Svalbard had been laid, so the matter could be put aside temporarily and then completed when the bigger pieces of the European post-war puzzle were in place
If this was Molotov’s thinking, it was misguided: by the time the Soviet foreign minister raised the question of Svalbard again in 1946, in conversations with the Norwegian foreign minister Halvard M. Lange and minister of justice Terje Wold, the Norwegian government had become much less accommodating. The situation had also changed: a few weeks before Molotov’s suggestion in the autumn of 1944, Russian troops had pushed the Germans out of eastern Finnmark and set up their headquarters in Kirkenes, and the Norwegian negotiating position reflected fear of provoking Russian claims on the Norwegian mainland. By the autumn of 1946, the Soviet troops had long since withdrawn, the Norwegian government was back on Norwegian soil and in the unfolding conflict between East and West there was no doubt on which side Norway belonged. In February 1947, the Storting (Norwegian parliament) decided to dismiss further discussions with Russia based on the Norwegian draft proposal of April 1945.
Later, the internal view of the Soviet foreign service was that Molotov’s initiative in November 1944 had been an error: not only did it achieve nothing, it also helped to push Norway into the arms of the West. From the start of the 1950s onwards, Soviet policy on Svalbard and the Svalbard Treaty was therefore to defend the status quo, even if this was sometimes based on an interpretation of Article 9 and Article 3 that differed from the Norwegian one.
This policy has largely been maintained by the independent Russian state after the collapse of the Soviet Union in 1991.
Russland og Svalbardtraktaten
Etter at andre utenlandske interesser trakk seg ut i løpet av 1920- og 1930-årene var det to stater som fremfor noen preget Svalbard gjennom bosetting og næringsvirksomhet: Norge og Russland (Sovjetunionen frem til 1991). Slik er det fortsatt, selv om det russiske nærværet har blitt sterkt redusert i tiårene etter Sovjetunionens sammenbrudd.
De tidligere bosettingene Grumantbyen og Pyramiden ble forlatt henholdsvis i 1961 og 1998, og gruvevirksomheten der nedlagt. Barentsburg lever derimot videre som bosettingssenter og sete for gruveselskapet Arktikugol og Den russiske føderasjons generalkonsulat.
Det langsiktige grunnlaget for den sovjetiske og senere russiske virksomheten ble lagt gjennom Svalbardtraktatens artikkel 2 og 3, som sikrer traktatmaktenes borgere like rettigheter til å drive fangst og annen næringsvirksomhet «forutsatt at de retter sig efter de stedlige lover og forskrifter». Veien frem til Sovjetunionens, og dermed etterfølgeren Russlands, status som signatarmakt var lang og kronglete. Da Svalbardtraktaten ble forhandlet frem, var den faktiske regjeringen i Russland slett ikke blant forhandlerne. Ikke bare det – vestmaktene som førte i forhandlingene i Paris, engasjerte seg aktivt for å motvirke Lenins revolusjonære regime i Moskva.
Russland hadde selv aldri fremmet krav på det som i dag er øygruppa Svalbard, men hadde samtidig vært opptatt av at ingen av de andre stormaktene skulle etablere en dominerende posisjon i området. Frem til første verdenskrig gikk den russiske holdningen ut på at enhver endring av øygruppas status som terra nullius – ingenmannsland – forutsatte at Russlands nærvær og innflytelse ble likeverdig med, eller helst sterkere enn, de andre stormaktenes stilling.
I 1871 motsatte Russland seg et halvhjertet svensk-norsk forslag om at øygruppa skulle overføres til norsk suverenitet. Senere modnet tanken om Svalbard som et russisk-svensk-norsk kondominium, et område under fellesstyre. Dette var utgangspunktet for Russland da en internasjonal konferanse om Svalbard åpnet i Kristiania i juni 1914, bare for å bli avbrutt da verdenskrigen brøt ut noen uker senere. Som del av fredsavtalen fra Brest-Litovsk-avtalen i mars 1918 ble Russland og Tyskland enige om å ta opp igjen Kristiania-forhandlingene etter krigen. Dette fikk knapt betydning for utviklingen videre – avtaleverket fra Brest-Litovsk mistet sin gyldighet etter Tysklands nederlag høsten 1918, samtidig som både Tyskland og Russland for en periode forsvant som fullverdige aktører i storpolitikken.
Heller ikke den norske regjeringen hadde sympati for regimet i Moskva, men var likevel opptatt av at Svalbard ikke skulle føre til konflikt med Russland. Etter avtalens artikkel 10, og på norsk initiativ, fikk derfor russiske borgere samme rettigheter som traktatmaktenes undersåtter inntil Russland kunne tiltre traktaten. Også traktatens artikkel 9 skulle vise seg å få særlig betydning i forholdet mellom Norge og Russland på Svalbard. Gjennom denne forpliktet Norge seg til «ikke å oprette eller tillate oprettet nogen flåtebasis» i traktatområdet. Det skulle ikke anlegges «nogen befestning», og området skulle «ikke [...] nyttes i krigsøiemed.»
Allerede 12. februar 1920, altså tre dager etter at traktaten av undertegnet i Paris, sendte den sovjetiske folkekommissæren for utenrikssaker, Georgij V. Tsjitsjerin, en telegrafisk protest. Sovjetregjeringen sa seg ubundet av en traktat som overdro Svalbard til norsk suverenitet, og som var sluttet «uten Russlands medvirkning». Avtalen var derfor uten «politisk eller juridisk kraft eller gyldighet». Protesten ble gjentatt i en note av 7. mai samme år. Etter sovjetregjeringens oppfatning var øygruppa fortsatt å anse som «nøytralt område». Et av formålene med protestene var trolig å holde døren åpen for at sovjetregjeringen på et senere tidspunkt kunne fremme sitt eget forslag for en ordning av Svalbard-spørsmålet.
Til tross for den særlige begunstigelsen av russiske borgere i traktatens artikkel 10, var den norske regjeringen opptatt av at Russland sa seg enig i den nye ordningen før traktaten trådte i kraft og øygruppa ble overdratt til norsk suverenitet. I Moskva vekket derimot Svalbard-spørsmålet begrenset interesse, Tsjitsjerins protester i 1920 til tross. Sovjet-Russlands tidlige utenrikspolitikk var rettet mot folk, klasser og regjeringer. En nærmest folketom øygruppe i Nordishavet var ikke egnet til å fange de sovjetiske beslutningstakernes interesse. Det var derfor på norsk initiativ at spørsmålet om Russlands holdning til traktaten igjen ble tatt opp høsten 1922.
Gjennombruddet i forhandlingene kom da regjeringen i Moskva så muligheten for å utnytte det norske ønsket om å sikre Russlands tilslutning til Paristraktaten til å tvinge gjennom norsk de jure anerkjennelse av sovjetregjeringen – det overordnede målet i russisk politikk overfor Norge helt siden forbindelsene brøt sammen etter oktoberrevolusjonen. Dermed lå ting til rette for en hestehandel: I en note av 15. februar 1924 erklærte den norske regjeringen at den fra da av anerkjente sovjetregjeringen i Moskva som «de facto og de jure, eneste lovlige Myndighet og Styre i Unionen». Dagen etter kvitterte Sovjetunionens handelsrepresentant i Norge, Aleksandra M. Kollontaj, med en erklæring om at «Unionens Regjering fra nå av vil anerkjenne Norges suverenitet overSpitsbergen, inkludert Bjørnøya», selve traktaten av 9. februar 1920 og det tilhørende bergverksreglementet. Det var likevel først i mai 1935 at Sovjetunionen formelt tiltrådte traktaten – men denne forsinkelsen skyldtes storpolitiske og folkerettslige forviklinger, ikke sovjetiske eller norske motforestillinger.
Siden rettighetene til russiske borgere uansett var sikret gjennom traktatens artikkel 10, fikk utsettelsen knapt betydning for det sovjetiske nærværet på Svalbard eller Svalbards plass i forholdet mellom Norge og Sovjetunionen. I løpet av 1920- og 1930-årene kjøpte sovjetregjeringen utmål og selskaper på Spitsbergen, og kulldrift ble iverksatt ved Barentsburg, Grumantbyen og Pyramiden. Selv om mengdene som ble utvunnet, var små sammenlignet med de store kullfeltene flere steder i Sovjetunionen, fikk gruvene på Spitsbergen betydning for forsyningen av kull til Nordvest-Russland og den russiske skipstrafikken i nord.
Med utbruddet av andre verdenskrig, og fremfor alt etter det tyske angrepet på Sovjetunionen 22. juni 1941, ble Svalbard for første gang trukket direkte med i krigshandlinger. Ordlyden i traktatens artikkel 9 viste seg, kanskje ikke overraskende, å være betydningsløs. Sammen med erfaringene fra konvoifarten til Murmansk og Arkhangelsk skapte dette en forestilling blant sovjetiske militære og utenrikstjenestemenn om at Svalbard-øygruppa var et militærstrategisk viktig område. Dette var bakteppet da den sovjetiske folkekommisæren for utenrikssaker, Vjatsjeslav M. Molotov, under et møte i Moskva natt til 12. november 1944 foreslo for Norges utenriksminister Trygve Lie at hovedøygruppa med Spitsbergen skulle gjøres til et sovjetisk-norsk kondominium, mens Bjørnøya skulle overføres til sovjetisk suverenitet. 1920-avtalen skulle kastes «i papirkurven».
Norsk-sovjetiske samtaler om saken fortsatte frem til 9. april 1945, da den norske ambassadøren i Moskva, Rolf Andvord, oversendte til Folkekommissariatet for utenrikssaker et utkast til norsk-sovjetisk felleserklæring om Svalbard. Kjernen i erklæringen var en konstatering av at «forsvaret av Svalbard-øygruppen er et fellesanliggende for Norge og Sovjetunionen»
Dette utspillet ble i første omgang ikke fulgt opp fra sovjetisk side. I så måte fikk den norske ettergivenheten et heldig utfall: Molotov har trolig ment at grunnlaget for en nyordning på Svalbard dermed var lagt, slik at saken foreløpig kunne legges til side for så å bli ført til ende når de større brikkene i spillet om etterkrigsordningen i Europa var falt på plass.
Om dette faktisk var Molotovs kalkulasjon, slo den feil: Da den sovjetiske utenriksministeren høsten 1946 igjen reiste spørsmålet om Svalbard i samtaler med utenriksminister Halvard M. Lange og justisminister Terje Wold, var den norske regjeringen blitt langt mindre imøtekommende. Situasjonen var da også en helt annen: Noen uker før Molotovs utspill høsten 1944 hadde sovjetiske tropper fordrevet tyskerne fra Øst-Finnmark og satt opp hovedkvarter i Kirkenes, og frykten for å fremprovosere sovjetiske krav knyttet til fastlandet lå under den norske forhandlingslinjen. Høsten 1946 var de sovjetiske troppene for lengst trukket ut, den norske regjeringen var tilbake på norsk jord, og i den gryende øst–vest-konflikten som avtegnet seg, var det ingen tvil om hvor Norge skulle høre hjemme. I februar 1947 vedtok Stortinget å avvise videre samtaler med Russland basert på opplegget i det norske utkastet fra april 1945.
I ettertid ble det internt i det sovjetiske utenriksapparatet slått fast at Molotovs utspill fra november 1944 hadde vært et feilgrep; ikke bare hadde det vært resultatløst, med det hadde også bidratt til å drive Norge inn i vestmaktenes leir. Siden inngangen til 1950-årene var det dermed forsvar av status quo som ble den sovjetiske linjen i forholdet til Svalbard og Svalbardtraktaten – til tider riktig nok med utgangspunkt i en fortolkning av blant annet artikkel 9 og 3 som kunne avvike fra norske oppfatninger.
Dette er en linje som i all hovedsak er videreført av det selvstendige Russland etter Sovjetunionens sammenbrudd i 1991.